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进入近代以后，中央添了日见膨胀的总理衙门，而各省则不断地添加局、所，非此不足以应付局面。
光绪与维新派对此深恶痛绝，几次下手意欲动刀，但是均无结果。
百日维新期间，连岑春煊等温和派大臣也出面奏请裁撤闲衙冗吏（这是他的一贯主张，否则怎么会有“官屠”
的绰号），光绪于是痛下决心，于8月30日，断然下令裁撤中央政府中詹事府、通政司、光禄寺、鸿胪寺、太仆寺、大理寺等闲衙和地方政府中湖北、广东、云南三省督抚同城的巡抚，以及东河总督与各省粮道。
同时，光绪还严令中央及各省裁撤各级政府中的冗员，将各种局、所裁并。
改革凡是涉及人事问题是最难缠的事。
中央被撤各衙，闻说被裁，大家一哄而散，连桌椅都哄抢干净，而官员又被好心的大臣们别处安置，李鸿章就是特别热心于安置事业的人（当然，他有减消这种大规模裁撤引起的社会震动的意图，按道理这种裁撤应该慢慢来）。
而至于各衙裁员的谕令，从中央到地方根本无人理会，每个负责的大员都不愿意干这种得罪人的事，“不为怨府”
。
大家一起拖下去，反正法不责众，光绪拿他们也没办法。
关于开制度局新政局的问题，最能显示出“冗政”
的威力。
开制度局和新政局（尤其是前者）是康有为为戊戌新政设计的核心内容。
在《日本变政考》和此前此后的奏折中，康有为等人一直把开制度局作为原则性的建议提出并且反复强调之。
制度局和新政局是康有为糅合西方政治制度、日本明治维新经验和中国政治特色炮制出来的“怪胎”
，其本意是立法权与行政权的分立，设制度局以立法，设新政局主持新政行政事，但后来发现制度局事实上兼有行政中心的功能，新政十二局实际上成了制度局的派出机构。
所以问题的焦点就变成了开不开制度局。
由康有为设计的制度局，是围绕君权变法的前提而设立的变法咨询、议政与立法机构。
其人员约二十名左右，全由皇帝亲手指派，每日在皇帝身边议事，既协助皇帝处理有关新政的一切要务，又逐步修订原有的法律、条令与章程。
实际上，制度局就是一个新的“军机处”
，所不同的是它比军机处权力更大，有立法功能，而且，因为行的是新政，是近代化性质的改革，所以必须由懂西学，知新政的人组成，而且在立法过程中逐步能向近代化政治制度方向过渡。
显然，制度局也是根据光绪皇帝的特点而设计出来的，如果光绪变成了守旧者，那么这个所谓进步性的制度变革就要化为皇帝集权的工具。
应该说，如果皇帝具有开明、进步的意向，而且是强有力的，这种设计远比那些看起来很鼓舞人心的，一上来就开议会实现君主立宪的方案要切合实际，对变革有利。
热衷于君主立宪乃至虚君共和的维新派将行动纲领定在“开明专制”
上，说明他们对现实尚有一定程度的清醒估计。
也许正因为制度局从外观上看像是新的军机处，再加上十二个新政局，俨然有“全面夺权”
之势。
时人道：康有为“请立制度局于内廷，分设十二局，总理法律、度支、学校、农、工、商、邮政、铁路、矿务、游会、海、陆军等事，各省分道设民政局，妙选通才督办，如学校例。
朝议哗然，谓此局一开，百官皆坐废矣”
。
制度局之设，的确引起原有官僚体系普遍的失权恐慌。
虽然康有为的设想不错，不去旧衙只增新衙，让旧衙无事可办，旧官僚有钱有裕，何乐不为？其实，康有为还是太书生气了，殊不知传统社会有权才有一切，官员们的主要收入并不源于那点合法官俸，没有了权力，只有虚荣，自然不会有人去理，这么一来，一切荣华富贵，阿谀逢迎都会离我而去。
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