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政府机构虽然正常的额员增加起来较难，新机构的设置更是不多见，但并不意味着政府机构就不膨胀，人员就不扩张。
膨胀的途径一是添设临时机构和人员，像晚清那样，没完没了地设“局”
，“委”
员（这里的“委”
是动词，不过委员一词的确也是从这里来的）。
其途径之二，更常见的膨胀情形则是政府属吏的增加。
现在我们有些学者一谈到眼下的政府机构臃肿问题，往往会拿传统时代作比较，说是那时候一个县只有两三个政府官员，而县以下连一个都没有。
其实，这样说是不符合实际的，县以下没有政府机构无疑是实情，但县上的政府官员绝对不可能只有两三个。
稍微了解一点中国古代制度的人都知道，明清地方基层政府除了正印官之外，还设有六房书吏和三班衙役。
这与中央政府对应的吏、户、礼、兵、刑、工六房，每房都设置若干司吏、更多的典吏和书手。
事务比较繁忙的户、刑两房甚至还加设科，每科设置一个专门的司吏和一群辅助人员。
六房书吏之外还设三班衙役，其中有站班跟班的皂隶，有负责追捕人犯的捕快，还有狱卒、门子、库兵等等一干杂役。
书吏和衙役加起来，每个州县至少得有近百人。
这些都是名副其实吃政府饭的人，实际上都等于我们今天所谓的“国家干部”
。
虽然在法律上，衙役属于三代不能科考的下等人，但在实际的政务操作中，农民见了他们依然怕得要死，都得尊称他们为“捕翁”
和“班翁”
。
所以，不能说不拿俸禄就不是政府官员。
书吏的额员虽然按理也是有定数的，但实际上远没有“朝廷命官”
那样严格，而且书吏薪俸极其微薄，收入主要依靠陋规，他们的膨胀一般不会引起上级政府财政上的问题，所以，每当一个朝代年头久了，整个政权机器开始运转不灵的时候，书吏就会像气吹的一样膨胀起来。
衙役就更是如此，他们连工资都没有，只有一点微不足道的补贴，所以人员的扩张就更方便。
一般在正役之外，首先加上“帮役”
，然后帮役之外再加“白役”
，成十上百地加上去，很快一个县的衙役就会逾千。
虽然国家规定衙役法律地位低下，但现实却并非如此，在一个大多数人都要靠在土里刨食的情况下，想要不吃苦而且过得好一点，混入政府绝对是个比较好的出路。
往往是越是王朝末季，吏治越腐败，赋税越重，因而流离人口也就越多，各种案件也就越多，所以也就有越多的理由添加衙役。
而添加的衙役越多，却只能使社会状况更加恶化，形成了解不开的恶性循环。
除了书吏和衙役之外，一个衙门里还有正印官自己出钱雇的师爷、长随等人员，虽然是官员自己出钱，但羊毛出在羊身上，实际上也等于是政府开支。
明清两代，凡这种性质的政府机构膨胀，无论中央机关还是地方政府，从表面上看都不需要增加财政的压力，随便添上上万个书吏和衙役，户部的账面上也没有什么反映。
但是，这些吏和役进入政府，都是要吃饭的，而且还想着吃得比一般人更好一点，没有利益的话，是不会有人拼命地往政府里挤。
书吏和衙役吃的都是陋规，人数增加了，或者将陋规增大份额，或者是增添新的陋规，否则就难以安排。
这些收入最后当然都要落到老百姓的头上，直接刮地皮的当然是县里的人，然后层层孝敬，各级政府都添丁进口，皆大欢喜。
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